อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่ ๓

(เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์)

                ความคลุมเครือที่กลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้เรียกร้องให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตก็คือ การเปลี่ยนเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจะสามารถเปลี่ยนนิยาม  “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ”  ได้หรือไม่  ทั้งนี้  ฝ่ายนำของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้เรียกร้องให้ยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  ได้ปล่อยให้แนวร่วมชนชั้นกลางและชนชั้นนำในกรุงเทพฯเข้ามายึดกุมความคิดและควบคุมการเคลื่อนไหวของขบวนการประชาชนไว้แทบหมดสิ้นแล้ว  ซึ่งแนวร่วมชนชั้นเหล่านั้นมีเป้าหมายเพียงแค่การแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเท่านั้นพอ  เพราะสิ่งที่ต้องการก็คือผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับมากขึ้นจากระบบแบ่งปันผลผลิต  นอกจากนั้น  พวกเขามีความคิดและมุมมองเช่นเดียวกับรัฐ  ดังนั้น  เพื่อคงไว้ซึ่งความเป็นเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียม  การรักษานิยามความหมายให้ปิโตรเลียมเป็นของรัฐจะเป็นหลักประกันได้ดีที่สุดว่ารัฐสามารถมีอำนาจบีบบังคับให้ประชาชนเปิดทางเพื่อขนเครื่องจักรและอุปกรณ์ในการขุดเจาะสำรวจ  ผลิต  วางท่อขนส่งและก่อสร้างโรงแยกก๊าซบนที่ดินที่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของประชาชนเอง  รวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันด้วย  เพื่อข่มขู่บังคับให้มีพลังการต่อต้านขัดขืนจากประชาชนให้น้อยที่สุด 

                นอกจากประเด็นเรื่องปิโตรเลียมเป็นของรัฐ  ยังมีสารัตถะอื่นของกฎหมายปิโตรเลียมที่จะได้นำมากล่าวไว้ด้วยในบทความนี้

ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ

                “มาตรา ๒๓  ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ  ผู้ใดสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมในที่ใดไม่ว่าที่นั้นเป็นของตนเองหรือของบุคคลอื่น  ต้องได้รับสัมปทาน

                การขอสัมปทานให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์  วิธีการ  และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง

                แบบสัมปทานให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง”

                มาตรา ๒๓  ถือว่าเป็นหัวใจของกฎหมายปิโตรเลียม  หรือพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔  ซึ่งสามารถอธิบายระบบกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมได้ชัดเจนที่สุดว่าใครคือเจ้าของทรัพยากรนี้  แม้ปิโตรเลียมจะอยู่ใต้ถุนบ้านของเราก็ไม่ถือว่าปิโตรเลียมนั้นเป็นสิทธิและทรัพย์สมบัติของเจ้าของที่ดิน  ไม่ว่าจะเป็นที่ดินมีกรรมสิทธิ์หรือมีเพียงสิทธิครอบครองก็ตาม  และถึงแม้จะแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตก็ไม่ได้หมายความว่าปิโตรเลียมจะไม่เป็นของรัฐอีกต่อไปแล้ว  เพราะมันเป็นคนละประเด็นกัน  ไม่ได้แปรผันตามกันดังที่ตัวแทนบางท่านของขบวนการประชาชนออกมาให้ความเห็นต่อสาธารณะด้วยความเข้าใจผิดในทำนองว่า  การเปลี่ยนไปใช้เป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจะทำให้ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของประชาชน  แต่ตัวแทนบางท่านก็ให้ความเข้าใจที่ถูกต้องต่อสาธารณะว่า  การเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตในกิจการปิโตรเลียมจะทำให้รัฐมีรายได้มากขึ้น  และถึงแม้จะอธิบายขยายความเพิ่มเติมอย่างไรก็ไม่อาจเข้าใจได้ว่ารายได้ที่รัฐได้เพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตเป็นส่วนเดียวกันกับผลประโยชน์หรือรายได้ของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาปิโตรเลียมหรือไม่  อย่างไร 

                และรวมทั้งสิ่งที่ยังครอบงำอยู่  นั่นคืออำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียม  หากยังคงอยู่ภายใต้หลักการปิโตรเลียมเป็นของรัฐก็ไม่มีทางที่จะถ่ายเทหรือเปลี่ยนมือมาสู่ประชาชนได้อย่างแน่นอน

                เพราะการบัญญัติหรือกำหนดให้ปิโตรเลียมเป็นของรัฐจะเป็นหลักในการตีความกฎหมายในเชิงปกป้องการกระทำของรัฐเป็นหลัก  หน่วยงานรัฐจะบริหารจัดการปิโตรเลียมอย่างไรก็ได้เพื่อให้เกิดประโยชน์และรายได้เข้าสู่รัฐ  นำไปสู่การดำเนินการตัดสินใจอนุมัติ/อนุญาตโครงการต่าง ๆ โดยไม่เห็นความสำคัญของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน  ละเลยไม่ถามความเห็นและรับฟังประชาชนผู้อาจได้รับผลกระทบก่อน  เพราะคิดว่าตนคือรัฐ  และรัฐเป็นเจ้าของปิโตรเลียม  ทั้งที่จริงแล้วรัฐเป็นเพียงผู้ได้รับมอบอำนาจจากประชาชนทั้งหมดให้ทำหน้าที่บริหารจัดการแทนเท่านั้น 

                ต่างจากกฎหมายน้ำหรือกฎหมายทรัพยากรน้ำที่ย้อนหลังไปในช่วงเริ่มต้นของทศวรรษ ๒๕๔๐  ขบวนการประชาชนได้รวมพลังคัดค้านธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาแห่งเอเชียหรือเอดีบีที่บังคับให้รัฐไทยต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจและออกกฎหมายหลายฉบับ  รวมทั้งกฎหมายน้ำด้วย  ซึ่งเป็นเงื่อนไขเพื่อแลกกับการกู้เงินนำมาฟื้นฟูประเทศจากวิกฤติเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐  ที่ต้องบัญญัติให้  “น้ำเป็นของรัฐ”  ในการต่อสู้คัดค้านกฎหมายน้ำเป็นเวลาหลายปีต่อมากับองค์กรการเงินระหว่างประเทศและกับหน่วยงานราชการของไทยเองจนล่วงเลยเข้าสู่ทศวรรษ ๒๕๕๐  รัฐและราชการไทยจึงยอมตัดบทบัญญัติคำว่าน้ำเป็นของรัฐออกจากร่างกฎหมายน้ำ   

                ในส่วนของทรัพยากรแร่ก็มีปัญหาคล้ายคลึงกัน  ในต้นปี ๒๕๕๒  ได้มีการเสนอ  ‘ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ พ.ศ. ....’  โดยบัญญัติให้   “แร่เป็นของรัฐ”  เช่นเดียวกัน  จนล่วงถึงปลายปี ๒๕๕๓  กระทรวงอุตสาหกรรมก็ขอถอนร่างฯ ดังกล่าวออกในชั้นการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี  เพราะเห็นว่าร่างฯ ดังกล่าวมีหลายขั้นตอนไม่สมบูรณ์  โดยเฉพาะหลักการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียยังไม่ชัดเจน  และมีผลกระทบต่อสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๕๐  ซึ่งถือว่าเป็นประเด็นโต้งแย้งที่สำคัญ  ต่อมา  ร่างกฎหมายแร่ฉบับต่อจากนั้น  โดยเฉพาะฉบับที่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๘  ได้ตัดบทบัญญัติคำว่าแร่เป็นของรัฐทิ้งไป

                อย่างไรก็ตาม  ทรัพยากรปิโตรเลียมของประเทศต้องอยู่บนหลักการว่าเป็นของปวงชนชาวไทยทุกคน  และเมื่อมีกรณีที่ประชาชนอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายหรือโครงการพัฒนา  หรืออาจมีผลต่อสมบัติส่วนรวม  รัฐต้องย้อนกลับมาถามความคิดเห็นจากประชาชนก่อน  การบัญญัติให้ปิโตรเลียมเป็นของปวงชนชาวไทยทุกคนจะทำให้เห็นเจตนารมณ์ในการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ชัดเจนขึ้นว่าต้องเป็นไปเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนทุกคน  มิใช่เพื่อผลประโยชน์ของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด

                ดังนั้นแล้ว  ข้อท้้าทายในการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมตามบัญชาของรัฐเผด็จการทหาร คสช. ที่จะทำให้แล้วเสร็จภายในสามเดือน  นับแต่ปลายเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘  และเป็นหมุดหมายที่ดีที่สุดของขบวนการประชาชนที่อุตสาหะลงทุนทั้งแรงกายแรงใจเพื่อผลักดันให้รัฐยกเลิกการเปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  ก็คือต้องแก้ตรงมาตราที่เป็นหัวใจ  นั่นคือมาตรา ๒๓  โดยต้องเปลี่ยนบทบัญญัติจากปิโตรเลียมเป็นของรัฐให้   “ปิโตรเลียมของเป็นของประชาชน”  รวมทั้งต้องให้ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นสิทธิและทรัพย์สมบัติติดที่ดินของผู้เป็นเจ้าของที่ดินทั้งโดยมีกรรมสิทธิ์หรือมีเพียงแค่สิทธิถือครองก็ตาม  ตรงจุดนี้เท่านั้น  ถึงจะเป็นหลักประกันว่าการเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตจะเป็นระบบที่คำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนมากกว่าผลประโยชน์ของรัฐและผู้รับสัมปทาน  ส่วนรัฐก็ให้มีหน้าที่ปกติในการอนุมัติ/อนุญาตให้เกิดการแบ่งปันผลผลิตโดยสร้างกติกาที่เคารพสิทธิและทรัพยากรปิโตรเลียมที่ติดที่ดินของบุคคลและสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ

พื้นที่เกาะที่อยู่ในเขตแปลงสำรวจ

                “มาตรา ๒๘  ในการให้สัมปทาน  ให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติกําหนดเขตพ้ืนที่แปลงสํารวจโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

                เขตพื้นที่แปลงสำรวจที่มิใช่อยู่ในทะเล  ให้กำหนดพื้นที่ได้ไม่เกินแปลงละสี่พันตารางกิโลเมตร  

                เขตพื้นท่ีแปลงสํารวจในทะเล  ให้รวมถึงพี้นที่เกาะที่อยู่ในเขตแปลงสํารวจน้ันด้วย”

                นี่คือมาตรา ๒๘  ที่ถูกแก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๕๐  ซึ่งเป็นการแก้ไขครั้งล่าสุด  ที่แปลงสำรวจบนบกสามารถขอสัมปทานได้ไม่เกินแปลงละสี่พันตารางกิโลเมตร  แต่ไม่ระบุให้จำกัดจำนวนแปลง  ส่วนการขอสัมปทานแปลงสำรวจในทะเลไม่กำหนดขนาดพื้นที่เอาไว้เพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการสำรวจในทะเลห่างไกลและมีน้ำลึกที่ต้องลงทุนด้วยความเสี่ยงสูง  จึงเปิดโอกาสให้ขอได้ขนาดใหญ่มาก ๆ   

                แต่ประเด็นที่น่าสนใจก็คือการยกพลขึ้นเกาะที่อยู่ในเขตแปลงสำรวจของผู้รับสัมปทาน  (ถ้ามีเกาะที่ใหญ่โตพอที่จะเป็นที่อยู่อาศัยของมนุษย์ได้)  จะทำให้ผู้รับสัมปทานซึ่งส่วนใหญ่เป็นนักลงทุนข้ามชาติสามารถมีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตได้โดยปริยายหรือไม่  หรือสามารถถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้โดยรัฐต้องประกาศใช้กฎหมายเวนคืนที่ดินตามมาตรา ๖๕,  ๖๗  และ  ๖๘[๑]  ของกฎหมายปิโตรเลียมเพื่ออำนวยความสะดวกหรือเอื้อประโยชน์แก่ผู้รับสัมปทานให้ถึงที่สุดได้อีกด้วยหรือไม่

คณะกรรมการปิโตรเลียม

                มาตรา ๑๕  ของกฎหมายปิโตรเลียมกำหนดองค์ประกอบคณะกรรมการปิโตรเลียมไว้ ๑๕ คน  ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำ  โดยปลัดกระทรวงพลังงานเป็นประธาน  อธิบดีกรมที่ดิน  อธิบดีกรมประมง  อธิบดีกรมป่าไม้  อธิบดีกรมสรรพากร  เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน  ผู้แทนกระทรวงกลาโหม  ผู้แทนกระทรวงการคลัง  ผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม  และผู้ทรงคุณวุฒิอีกห้าคนเป็นกรรมการ  ข้อสงสัยในประเด็นแรกก็คือกรรมการในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิที่ถูกกำหนดว่าจะต้องไม่เป็นข้าราชการในส่วนราชการที่มีกรรมการโดยตำแหน่งสังกัดอยู่  ซึ่งสามารถตีความในขอบเขตกว้างมาก  ตัวอย่างเช่น  ผู้ทรงคุณวุฒิเป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงพลังงานแต่ไม่ได้สังกัดสำนักงานนโยบายพลังงานซึ่งอยู่ในส่วนราชการที่มีกรรมการโดยตำแหน่งอยู่แล้วหนึ่งตำแหน่ง  ผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวก็สามารถเป็นกรรมการปิโตรเลียมได้ใช่หรือไม่  ดังนั้นแล้ว  ถ้านับรวมผู้ทรงคุณวุฒิตามความเข้าใจนี้ก็แสดงว่าคณะกรรมการปิโตรเลียมทั้ง ๑๕ คน  เป็นข้าราชการประจำทั้งหมด  หาผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นอิสระจากระบบราชการไม่ได้เลยแม้สักคนเดียว

                แต่ถ้าไม่ได้เป็นไปตามข้อสงสัยดังที่กล่าวมา  ก็ยังมีประเด็นที่น่าสนใจอีกประเด็นหนึ่ง  กล่าวคือ  มาตรา ๑๖/๑ (๖)  ได้กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ทรงคุณวุฒิเอาไว้ว่าต้องไม่เป็นกรรมการ  หรือผู้บริหาร  หรือผู้มีอำนาจในการจัดการหรือมีส่วนได้เสียในนิติบุคคลหรือองค์กรที่ดำเนินธุรกิจหรือดำเนินกิจการด้านปิโตรเลียม  และไ่ม่ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพอื่นใดที่มีส่วนได้เสียหรือมีผลประโยชน์ขัดแย้งกับการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งกรรมการ  คำถามก็คือ  ทำไมกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเฉพาะกรรมการที่มาจากผู้ทรงคุณวุฒิเท่านั้น  ซึ่งเป็นการกำหนดที่ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง  เนื่องจากว่า  กรรมการปิโตรเลียมที่มาจากส่วนราชการเองล้วนเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือมีผลประโยชน์โดยตรงในทางนโยบายและโครงการพัฒนาปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองผลักดันให้เกิดขึ้น  ซึ่งต้องถือว่าเป็นการประกอบอาชีพหรือวิชาชีพโดยเอาตำแหน่งไปพัวพันกับส่วนได้ส่วนเสียกับสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองผลักดันเข้ามาโดยตรง  หรือมีผลประโยชน์สอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่สองตำแหน่ง  ระหว่างตำแหน่งข้าราชการที่เกี่ยวข้องกับสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองผลักดันให้เกิดขึ้น  กับตำแหน่งกรรมการปิโตรเลียมที่ต้องไปนั่งเพื่อสนับสนุนให้สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองชงเรื่องเข้ามาเพื่อให้ผ่านความเห็นชอบดำเนินโครงการให้ได้

                ดังนั้นแล้ว  รูปแบบของคณะกรรมการปิโตรเลียมควรเป็นอิสระจากการกำกับควบคุมจากรัฐพอสมควร  เพื่อป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนในทางนโยบายที่จะเกิดขึ้นได้      

บทลงโทษ

                ๑. ในกรณีพื้นที่สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมบนบกที่นามูล-ดูนสาด  ซึ่งเป็นเขตรอยต่อของ  อ.ท่าคันโท  จ.กาฬสินธุ์  กับ  อ.กระนวน  จ.ขอนแก่น  ที่ประชาชนในนามกลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมบ้านนามูล-ดูนสาดต่อต้านการขนอุปกรณ์และเครื่องจักรสำหรับหลุมขุดเจาะสำรวจของบริษัท อพิโก้ (โคราช) จำกัด  ที่เป็นผู้ได้รับสัมปทาน  เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘  สด ๆ ร้อน ๆ ที่ผ่านมา  เนื่องจากว่าไม่ปฏิบัติตามรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA  ที่ระบุว่าบริษัทหรือรวมทั้งส่วนราชการต้องแจ้งการขนเครื่องจักรและอุปกรณ์ให้ประชาชนในพื้้นที่ทราบก่อนล่วงหน้าเป็นเวลาไม่น้อยกว่า ๑๕ วัน  แต่กลับขนมาโดยไม่แจ้ง  ตามมาตรา ๑๒[๒]  ของกฎหมายปิโตรเลียมระบุว่า  ในกรณีที่ผู้รับสัมปทานฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานและการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามนั้นก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน  หรือทำให้รัฐต้องกระทำการเพื่อบำบัดปัดป้องความเสียหาย  ผู้รับสัมปทานต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายและค่าใช้จ่ายในการบำบัดปัดป้องความเสียหายดังกล่าวตามจำนวนที่รัฐมนตรีกำหนด  ซึ่งมีปัญหาให้ต้องตีความว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานของกฎหมายปิโตรเลียมครอบคลุมหรือคุ้มครองถึงการไม่ปฏิบัติตาม EIA ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมหรือไม่  อย่างไร  หรือการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม EIA  ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานที่ออกโดยกฎหมายปิโตรเลียมหรือไม่  อย่างไร

                ๒. มาตรา ๗๔[๓]  ระบุว่าการประกอบกิจการปิโตรเลียมในทะเล  ผู้รับสัมปทานต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนต่อการอนุรักษ์ทรัพยากรมีชีวิตในทะเล  และต่อกิจกรรมอื่น  เช่น  การเดินเรือ  การวิจัยทางวิทยาศาสตร์  เป็นต้น  แต่บทลงโทษในมาตรา ๑๐๗[4]  ปรับเพียงไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท  ซึ่งเป็นการระวางโทษที่ต่ำมากเมื่อเทียบกับผลกระทบที่ผู้รับสัมปทานทำให้เกิดขึ้น

                ๓. เช่นเดียวกับข้อ ๒.  ที่กำหนดโทษอ่อนมากไม่สอดคล้องกับความเสียหายที่ผู้รับสัมปทานก่อขึ้น  ในมาตรา ๗๕[๕]  กรณีที่ผู้รับสัมปทานไม่บำบัดปัดป้องความโสโครกจากน้ำมันและโคลนหรือสิ่งอื่นใดจากการประกอบกิจการปิโตรเลียม  โดนปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาทตามมาตรา ๑๐๘[๖]  เท่านั้น

อ่าน
อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่ ๑
อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่ ๒

ภาพ : http://thaipublica.org/2013/05/thai-energy-6/