อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่ ๑

(เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์)

                

                ขบวนการประชาชนที่่ต่อสู้คัดค้านเพื่อขอให้รัฐยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  แก่ผู้สนใจลงทุนภาคเอกชนกำลังอยู่ในกระแสสูง  เป็นที่จับตามองของสังคมอย่างใกล้ชิด  จากการยอมอ่อนข้อของรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช.  ที่มีคำสั่งยกเลิกชั่วคราวต่อการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ ๒๑  ประมาณสามเดือนนับจากปลายเดือนกุมภาพันธ์นี้  โดยให้ดำเนินการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม หรือพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔  ให้แล้วเสร็จเสียก่อน  นั้น  ดูเหมือนว่าเหตุผลที่ขบวนการประชาชนหลากหลายกลุ่มก้อนยกขึ้นมาอ้างต่อการเรียกร้องให้รัฐยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ ๒๑  มีเพียงข้อเดียว  นั่นคือ  ระบบสัมปทานที่ระบุไว้ในกฎหมายปิโตรเลียมเป็นระบบที่รัฐได้ค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์น้อยมาก  ไม่คุ้มค่ากับทรัพยากรปิโตรเลียมที่สูญเสียไป  ต่างจากระบบแบ่งปันผลผลิตในหลายประเทศเพื่อนบ้านที่ให้ผลประโยชน์สูงกว่ามาก  จึงเรียกร้องให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมโดยเปลี่ยนจากระบบสัมปทานให้เป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเสียก่อน  แล้วจึงค่อยดำเนินการประกาศเปิดพื้นที่ให้ผู้สนใจลงทุนภาคเอกชนยื่นขอสิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมครั้งใหม่

                ด้วยเหตุนี้  น่าจะเป็นช่วงเวลาที่ดีของสังคมไทยที่จะได้สำรวจลึกเข้าไปในกฎหมายปิโตรเลียมว่าแท้จริงแล้วนอกจากบทบัญญัติที่เกี่ยวกับระบบสัมปทาน  ซึ่งเป็นปัญหาถูกหยิบยกขึ้นมากล่าวอ้างในการเรียกร้องคัดค้านให้ยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  แล้ว  ยังมีบทบัญญัติมาตราใดอีกที่เป็นปัญหาซ่อนอยู่  และไม่ได้ถูกกล่าวถึงในการเรียกร้องคัดค้านดังกล่าว  และหากจะต้องแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมตามบัญชาของรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. ภายในสามเดือนนับแต่ปลายเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘  นี้  ก็ต้องแก้ไขในประเด็นเหล่านี้ด้วย  มิเช่นนั้น  การแก้ไขเพียงแค่ประเด็นเดียว  คือ  การเปลี่ยนแปลงระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต  มิอาจเป็นหลักประกันได้ว่าประชาชนจะได้รับความเป็นธรรมจากนโยบายการพัฒนาแหล่งสำรวจและผลิตปิโตรเลียมทั้งในบนบกและในทะเล 

ความแตกต่างของปิโตรเลียมบนบกและในทะเล

                พัฒนาการของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านนโยบายและโครงการด้านพลังงาน  จนสามารถสร้างกระแสสูงในสังคมไทยด้วยการชูประเด็นที่สร้างแนวร่วมกับภาคส่วนต่าง ๆ ของสังคมได้มากที่สุด  นั่นคือประเด็นการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมด้วยการเปลี่ยนแปลงจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต นั้น  มีทั้งความก้าวหน้าที่น่าชื่นชมและมีทั้งความล้าหลังที่น่าวิตกกังวล  ความก้าวหน้าที่น่าชื่นชมก็คือฝ่ายนำของขบวนการประชาชนสามารถสร้างการมีส่วนร่วมกับชนชั้นกลางและชนชั้นนำฝ่ายอนุรักษ์นิยมได้เป็นอย่างดี  จึงเห็นการเคลื่อนไหวต่อสู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  มีแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นจำนวนมากพอสมควรเข้าร่วมหรือสนับสนุนขบวนการประชาชนคนเล็กคนน้อยในสังคมที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาด้านพลังงาน  ที่น่าสนใจก็คือแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นที่ออกมาขับเคลื่อนต่อสู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  เป็นมวลชนที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนรัฐประหารทั้งสองครั้งที่ผ่านมา

                ในส่วนที่น่าวิตกกังวลก็คือมุมกลับของแนวร่วมดังกล่าว  เพราะพวกเขาเหล่านั้นให้ความสำคัญเพียงแค่เรื่องเดียว  นั่นคือ  ขอให้มีการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพียงเฉพาะเรื่องการเปลี่ยนแปลงจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเท่านั้นพอ  เพราะมีจินตภาพในภาพรวมว่า  ถ้ารัฐได้ผลประโยชน์สูงขึ้นจากระบบแบ่งปันผลผลิต  ที่ต้องสูญเสียทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งเป็นทรัพยากรธรรมชาติประเภทที่ใช้แล้วหมดไป  ก็จะเจือจานผลประโยชน์เหล่านั้นตกถึงมือประชาชนคนเล็กคนน้อยที่ได้รับผลกระทบไปเองโดยปริยาย  อีกทั้งยังมองโลกในแง่ดีแบบขาดความเชื่อมโยงในข้อเท็จจริงว่าผลข้างเคียงจากการเปลี่ยนแปลงนี้จะส่งผลให้ประชาชนไทยได้ใช้น้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติ  และค่าไฟฟ้า  กับการเดินทางในชีวิตประจำวันและการบริโภคในครัวเรือนในราคาที่ถูกลง  โดยไม่สนใจในความไม่เป็นธรรมอื่นใดอีกที่ยังแฝงเร้นอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม 

                ข้อวิตกกังวลนี้เอง  หากฝ่ายนำของขบวนการประชาชนสร้างความร่วมมือกับแนวร่วมของชนชั้นเหล่านั้นด้วยการถูกชี้นำหรือตกอยู่ในภาวะจำยอม  หรือหวังพึ่งพาหรือปัดความรับผิดชอบเพราะขี้เกียจทำงานมวลชน หรือเห็นว่าแนวร่วมเหล่านั้นคือช่องทางลัดในการผลักดันประเด็น/เนื้องานที่ตนเองรับผิดชอบ ก็อาจทำให้ขบวนการประชาชนถอยหลังลงคลองกลายเป็นพวก ‘ชาตินิยมพลังงาน’  ได้  ก็เพราะว่าแนวร่วมจากชนชั้นเหล่านั้นเรียกร้องให้รัฐเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารจัดการ  กำกับ  ควบคุมและดูแลผลประโยชน์ที่จะได้รับสูงขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตแต่เพียงฝ่ายเดียวเป็นหลัก  ทั้งในส่วนที่เป็นรัฐส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น  ซึ่งเป็นคนละส่วนกับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาปิโตรเลียมที่ถูกกันออกจากความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ที่จะได้รับสูงขึ้นดังกล่าว 

                อารัมภบทสามย่อหน้าในหัวข้อนี้ต้องการชี้ชวนให้เห็นว่าแนวคิดการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมโดยมุ่งตรงไปที่การเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น  มีต้นเหตุสองประการ  ประการแรกมาจากการมองปัญหาไปที่ขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านนโยบายและโครงการพัฒนาด้านพลังงานที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมในทะเลเป็นส่วนใหญ่  เพราะเห็นว่าพลังการต่อสู้คัดค้านในบริบทของชุมชนท้องถิ่นยากที่จะต่อกรกับอำนาจรัฐและทุนข้ามชาติที่สามารถเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในทะเลแสนไกลจากชายฝั่งที่ไร้บริบทของชุมชนท้องถิ่นเข้าไปปะทะเกี่ยวข้อง  ต่อเมื่อวางท่อขนส่งในส่วนที่เหลือขึ้นฝั่งใกล้หรืออยู่ภายในอาณาเขตของชุมชนท้องถิ่นในภายหลัง  ซึ่งก็ไม่สามารถรับมือกับแรงบีบคั้นของรัฐและทุนที่รุกเข้ามาด้วยการจ่อปลายท่อขึ้นฝั่งไว้แล้่ว  ที่พร้อมปะทะกับประชาชนในชุมชนท้องถิ่นแบบตาต่อตาฟันต่อฟัน  เนื่องเพราะความจำเป็นของโครงการที่ลงทุนสำรวจและผลิตและก่อสร้างท่อขนส่งปิโตรเลียมไว้แล้วเป็นเม็ดเงินมหาศาลไม่อาจยกเลิกได้ ด้วยเหตุนี้เอง  ภาวะที่รัฐและทุนมีอำนาจและอิทธิพลใหญ่มาก จึงเห็นว่าถ้าผลักดันให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมด้วยการเปลี่ยนระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต  จะทำให้รัฐได้ผลประโยชน์สูงขึ้น  แล้วภาระในการรับผิดชอบของรัฐต่อประชาชน  ระบบนิเวศและสภาพแวดล้อมที่สูญเสียหรือถูกทำลายจากการให้สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจะมากขึ้นตามไปด้วย

                ประการที่สอง  เป็นการพัฒนาความคิดต่อยอดมาจากขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในกิจการพลังงานและกิจการอื่น เช่น  การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.)  การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)  และการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.)  เป็นต้น  ที่มองเห็นว่าหน่วยงานทั้งสอง  คือ  ปตท.  และ  กฟผ.  เอาเปรียบประชาชนที่เป็นผู้จ่ายภาษีให้กับรัฐเพื่อการพัฒนาประเทศและประชาชนให้อยู่ดีมีสุข แต่หน่วยงานทั้งสองกลับคิดแต่เรื่องผลประโยชน์ทางธุรกิจ  ทำให้ต้องใช้น้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติและค่าไฟฟ้าในชีวิตประจำวันในราคาแพง  รวมทั้งยังนำความผิดพลาดในการบริหารจัดการและพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้ามาคิดเป็นค่าเอฟที (Ft - Fuel Tax)  ใส่ลงไปในใบเรียกเก็บเงินค่าใช้ไฟฟ้าประจำเดือนแก่ประชาชนหรือผู้บริโภคระดับครัวเรือนอีกด้วย  จึงเห็นว่าหากผลักดันให้เกิดการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินไดhปิโตรเลียม (พระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔)  โดยเฉพาะในประเด็นของระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต  จะส่งผลให้ประชาชนไทยได้ใช้น้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติและค่าไฟฟ้าในชีวิตประจำวันในราคาที่ถูกลง   

                แต่แนวคิดเช่นนี้  แค่การแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเฉพาะเพียงแค่การเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตนั้น  ใช้กับพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกไม่ได้  เนื่องเพราะว่าทุกแปลงสำรวจและพื้นที่ผลิตปิโตรเลียม  รวมทั้งแนววางท่อขนส่งจากปากหลุมขุดเจาะ  ล้วนมีประชาชนในชุมชนท้องถิ่นอาศัยอยู่แทบทั้งสิ้น หลุมเจาะสำรวจและผลิตและท่อขนส่ง ไม่ได้ตั้งอยู่ไกลเป็นร้อยไมล์ทะเลจากชายฝั่งที่ไม่มีชุมชนท้องถิ่นอาศัยอยู่แต่อย่างใด  ดังนั้น  แนวคิดของประชาชนในชุมชนท้องถิ่นในเขตพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกจึงต่างจากในทะเล  เพราะมันปะทะเกี่ยวข้องกับรัฐและทุนตลอดเวลาตั้งแต่เริ่มขุดเจาะหลุมสำรวจในที่ดินที่ตนเองเป็นเจ้าของหรือมีสิทธิครอบครอง  ต่างจากการขุดเจาะสำรวจในที่รกร้างว่างเปล่าเช่นทะเลที่ไกลออกไปจากชายฝั่งไร้ผู้คน  จึงทำให้แรงบีบคั้นในชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนระหว่างพื้นที่เปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมบนบกและในทะเลแตกต่างกัน  เพราะเจตน์จำนงมันก้องกังวานว่า  นอกจากระบบนิเวศและสภาพแวดล้อมที่ต้องระมัดระวังเช่นเดียวกับสัมปทานปิโตรเลียมในทะเลแล้ว  หลุมขุดเจาะสำรวจและผลิตและท่อขนส่งปิโตรเลียมต้องไม่ละเมิดชีวิตและทรัพย์สิน  รวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและที่ดินส่วนบุคคลที่มีเจ้าของหรือมีสิทธิครอบครองด้วย   

                 

                ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติตามมาตรา ๖๗  ของกฎหมายปิโตรเลียมที่ระบุไว้ดังนี้

          “มาตรา ๖๗ ในกรณีที่ผู้รับสัมปทานมีความจําเป็นต้องเข้าไปในที่ดินที่บุคคลใดเป็นเจ้าของหรือมีสิทธิ ครอบครองเพ่ือสํารวจปิโตรเลียม ให้ขออนุญาตเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินน้ันก่อน ถ้าเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองท่ีดินตามวรรคหนึ่งไม่อนุญาต และพนักงานเจ้าหน้าที่เห็นว่ามีความ จําเป็นต้องเข้าไปสํารวจปิโตรเลียมในท่ีดินนั้นและการไม่อนุญาตน้ันไม่มีเหตุอันสมควรเมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่ แจ้งให้เจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินนั้นทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่าเจ็ดวันว่าจะเข้าไปสํารวจปิโตรเลียมในท่ี ดินนั้นแล้ว ให้ผู้รับสัมปทานเข้าไปสํารวจปิโตรเลียมในที่ดินนั้นในความควบคุมดูแลของพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ ถ้าการเข้าไปในท่ีดินตามวรรคสองเป็นเหตุให้เกิดความเสียหาย เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองหรือผู้ทรงสิทธิ อื่นใดในที่ดินน้ันมีสิทธิเรียกค่าเสียหายจากผู้รับสัมปทาน และถ้าไม่สามารถตกลงกันถึงจํานวนค่าเสียหายได้ ให้มอบข้อพิพาทให้อนุญาโตตุลาการวินิจฉัย โดยนํำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับ”

                ในวรรคแรกดูเหมือนจะดีที่ต้องอนุญาตเจ้าของหรือผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินก่อน  แต่วรรคสองและวรรคสามกลับให้รัฐและผู้รับสัมปทานสามารถเข้าไปในที่ดินของบุคคลอื่นโดยบังคับได้  โดยไม่จำเป็นต้องได้รับความยินยอมแต่อย่างใด  การปกป้องอธิิปไตยบนผืนดินของตัวเองมีได้แค่เพียงการถูกบังคับให้ต้องยอมรับค่าเสียหายสถานเดียว

                และถ้าหากย้อนกลับไปดูมาตรา ๖๕[๑]  ประกอบด้วย  จะเห็นลักษณะสิทธิสภาพนอกอาณาเขตของนักลงทุนซึ่งเป็นผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ชัดเจนยิ่งขึ้น  เพราะว่ารัฐสามารถให้ผู้รับสัมปทานถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้มากกว่าที่พึงจะมีได้ตามกฎหมายอื่น    

               

                ไม่เพียงเท่านั้น  ในมาตรา ๖๘[๒]  ยังกำกับรัฐให้อำนวยความสะดวกและเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้รับสัมปทานอย่างถึงที่สุดด้วยการบังคับใช้กฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หากผู้รับสัมปทานมีความต้องการได้มาซึ่งที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อื่นเพื่อใช้ในการขุดเจาะสำรวจ  ผลิตและวางท่อขนส่งปิโตรเลียม   

                ข้อเสนอสำหรับหัวข้อนี้ก็คือ  นอกจากการกำหนดเขตพื้นที่แปลงสำรวจปิโตรเลียมบนบกและในทะเลแตกต่างกันตามมาตรา ๒๘[๓]  และกำหนดคุณสมบัติของผู้ขอสัมปทานตามมาตรา ๒๔[๔]  เอาไว้แล้ว  ยังต้องแก้ไขในมาตรา ๒๓[๕]  มาตรา ๖๕  มาตรา  ๖๗  และมาตรา ๖๘  ให้เกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกัน  เพื่อให้งานทางด้านเทคนิควิชาการที่ระบุไว้ในมาตรา ๒๓  แยกการเปิดพื้นที่ให้เอกชนสำรวจ  ผลิตและวางท่อขนส่งปิโตรเลียมระหว่างบนบกและในทะเลให้มีหลักเกณฑ์  วิธีการและเงื่อนไขแตกต่างกัน  และต้องวางหลักการให้สอดคล้องกันโดยต้องไม่ไปละเมิดกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือสิทธิครอบครองที่ดินของบุคคล  และรวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนในชุมชนท้องถิ่นใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยเด็ดขาดด้วย    

ภาพประกอบ : เว็บไซต์ผู้จัดการออนไลน์