อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่ ๒

(เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์)

หากมุ่งแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียมตามที่รัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. มีบัญชาให้แล้วเสร็จภายในสามเดือน นับแต่ปลายเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ เฉพาะเพียงแค่การเปลี่ยนระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตตามที่ขบวนการประชาชนหลากหลายกลุ่มก้อนกำลังเรียกร้องกันอยู่ในขณะนี้ ก็เป็นเรื่องยากที่จะสร้างความเป็นธรรมให้กับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนาด้านพลังงาน-ปิโตรเลียมได้ดีพอ เพราะความไม่เป็นธรรมที่ซ่อนอยู่ในกฎหมายทั้งสองฉบับยังมีอีกหลายประเด็นที่ไม่ได้ถูกกล่าวถึง

นอกจากข้อเสนอให้แก้ไขมาตรา ๒๓  มาตรา ๖๕  มาตรา  ๖๗  และมาตรา ๖๘  เพื่อแยกหลักเกณฑ์  วิธีการ และเงื่อนไขในการเปิดพื้นที่ให้เอกชนเข้ามาสำรวจ  ผลิตและวางท่อขนส่งปิโตรเลียมระหว่างบนบกและในทะเลให้แตกต่างกัน  และต้องคำนึงถึงการไม่ไปละเมิดกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือสิทธิครอบครองที่ดินของบุคคล  และรวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ท่ี่ประชาชนในชุมชนท้องถิ่นใช้ประโยชน์ร่วมกันอย่างเด็ดขาด เอาไว้ในบทความตอนแรก-อะไรอยู่ในกฎหมายปิโตรเลียม ตอนที่๑ แล้ว  ในบทความชิ้นนี้ก็จะเสนอให้แยกสิทธิในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมออกจากกันเป็น ๒ สิทธิ ๒ ​ขั้นตอน  ไม่ใช่ทำสัญญาสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมควบรวมไว้ด้วยกันตามที่กฎหมายปิโตรเลียมบัญญัติไว้   

ปิโตรเลียมในกฎหมายแร่

ช่วงเริ่มต้นของการผลักดันอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในประเทศไทยอยู่ในช่วงเวลาของการใช้พระราชบัญญัติการทำเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๔๖๑  โดยทำการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๐๙  ในช่วงปลายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับแรก  เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์  วิธีการและเงื่อนไขที่เอื้อประโยชน์ต่อการออกอาชญาบัตรผูกขาดตรวจแร่และประทานบัตรทำเหมืองแร่ปิโตรเลียมขึ้นมาโดยเฉพาะ  ที่แตกต่างไปจากการขออาชญาบัตรผูกขาดตรวจแร่และประทานบัตรทำเหมืองแร่ประเภทอื่น  แต่หลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐  หรือกฎหมายแร่  ในช่วงเริ่มต้นของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่สองแล้ว  เนื้อหาสาระในกฎหมายแร่ก็ยังไม่เพียงพอต่อการเร่งรัดและสนับสนุนอุตสาหกรรมปิโตรเลียมให้เจริญเติบโตขึ้นได้  อาจจะเรียกได้ว่าเป็นอุปสรรคขัดขวาง  เนื่องจากเป็นแร่ที่มีมูลค่ามหาศาลและแหล่งปิโตรเลียมส่วนใหญ่อยู่ในทะเลมีการแพร่กระจายตัวในพื้นที่ขนาดใหญ่มาก  จึงเห็นว่ากฎเกณฑ์การให้สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมควรจะมีเงื่อนไขที่แตกต่างออกไปจากการทำแร่ประเภทอื่น  รัฐบาลในสมัยนั้นจึงวางแผนที่จะออกกฎหมายเกี่ยวกับปิโตรเลียมขึ้นมาใช้โดยเฉพาะ  ดังที่ระบุไว้ในหมวด ๑๓  บทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐  ว่าในระหว่างที่ยังมิได้ตรากฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมออกใช้บังคับ  ให้นำบทบัญญัติของกฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับเกี่ยวกับปิโตรเลียมไปพลางก่อนโดยอนุโลม  ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการกำหนดพื้นที่  อายุ  หลักเกณฑ์  วิธีการ  เงื่อนไขและการเรียกผลประโยชน์ตอบแทนที่จะให้แก่รัฐในการออกอาชญาบัตรผูกขาดสำรวจปิโตรเลียมและการออกประทานบัตรทำเหมืองปิโตรเลียมแตกต่างไปจากเนื้อหาของกฎหมายฉบับนี้เป็นพิเศษได้  ซึ่งหลังจากใช้พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐  อยู่เพียง ๔ ปี  ก็ได้แยกอุตสาหกรรมขุดเจาะน้ำมันและก๊าซหรือปิโตรเลียมเป็นกฎหมายเฉพาะขึ้นมาต่างหาก  คือ  พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔  หรือกฎหมายปิโตรเลียมนั่นเอง

ซึ่งข้อจำกัดหรืออุปสรรคขัดขวางที่สำคัญที่สุดในตัวบทกฎหมายแร่ที่ยังไม่เพียงพอต่อการเร่งรัดและสนับสนุนอุตสาหกรรมปิโตรเลียมในสมัยนั้นถูกระบุเอาไว้ในบทเฉพาะกาล  มาตรา ๑๑๓  ของกฎหมายปิโตรเลียม  โดยผู้เขียนได้ทำการขีดเส้นใต้ไว้  ดังนี้

“มาตรา ๑๑๓  ภายในหกเดือนนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ  ให้ผู้ถืออาชญาบัตรผูกขาดสำรวจปิโตรเลียม  และผู้ถือประทานบัตรทำเหมืองปิโตรเลียมตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.​ ๒๕๑๐  ที่ออกให้ตามสัญญาปิโตรเลียมที่ทำไว้ก่อนวันที่ ๔ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๑๑  ดำเนินการขอสัมปทานให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัตินี้

รัฐมนตรีมีอำนาจให้สัมปทานแก่ผู้ขอสัมปทานตามวรรคหนึ่งโดยสัมปทานนั้นจะมีข้อความเกี่ยวกับสิทธิในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมตรงตามที่กำหนดไว้ในสัญญาปิโตรเลียม  ซึ่งได้กล่าวถึงในวรรคหนึ่ง  และสัมปทานนั้นให้นับระยะเวลาสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในสัมปทานย้อนหลังไปจนถึงวันออกอาชญาบัตรผูกขาดสำรวจปิโตรเลียมและประทานบัตรทำเหมืองปิโตรเลียม  และให้อาชญาบัตรผูกขาดสำรวจปิโตรเลียมและประทานบัตรทำเหมืองปิโตรเลียมนั้นสิ้นอายุในวันที่รัฐมนตรีให้สัมปทาน”

ประเด็นตามที่ขีดเส้นใต้ก็คือ  หลักของกฎหมายแร่หรือพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ.​๒๕๑๐  เปิดโอกาสให้มีการทำสัญญาในพื้นที่ขนาดใหญ่เช่นกิจการปิโตรเลียมได้เช่นกัน  แต่ต้องดำเนินการขอสัมปทานสำรวจแร่หรืออาชญาบัตรก่อน  ต่อเมื่อพบแร่ที่มีศักยภาพในการลงทุนจึงดำเนินการขอสัมปทานทำเหมืองแร่หรือประทานบัตรเป็นขั้นตอนต่อไป  ไม่ใช่ทำสัญญาในลักษณะให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ในคราวเดียวกันเพื่อจูงใจนักลงทุน  ซึ่งเป็นการทำสัญญาจับจองพื้นที่แหล่งแร่เอาไว้ก่อนทั้ง ๆ ที่ยังไม่ได้รับอาชญาบัตรให้สำรวจแร่และประทานบัตรให้ทำเหมืองแร่แต่อย่างใด  แต่สัญญาได้ครอบลงไปแล้วว่ารัฐจะรับประกัน  หรือรับผิดชอบ  หรืออำนวยความสะดวก  หรือเอื้อประโยชน์ต่อผู้ลงทุนให้ถึงที่สุดว่าจะไม่มีอุปสรรคขัดขวางใดในการดำเนินการขุดเจาะสำรวจ  ผลิต  และวางท่อขนส่งปิโตรเลียม   

แต่สำหรับกิจการปิโตรเลียมเห็นว่ากฎหมายแร่มีข้อจำกัดและเป็นอุปสรรคขัดขวางหากต้องแยกสิทธิในสัมปทานสำรวจแร่ปิโตรเลียมหรืออาชญาบัตรผูกขาดสำรวจแร่ปิโตรเลียม  กับสิทธิในสัมปทานผลิตแร่ปิโตรเลียมหรือประทานบัตรทำเหมืองแร่ปิโตรเลียมออกจากกัน  ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๑๑๓  บทเฉพาะกาลของกฎหมายแร่  จึงสมควรต้องแยกกิจการปิโตรเลียมออกจากกฎหมายแร่  โดยมีกฎหมายเฉพาะขึ้นมา  เพราะหากให้มีการทำสัญญาสำรวจและผลิตปิโตรเลียมควบรวมกันก็เกรงว่าการทำสัญญาลักษณะดังกล่าวเป็นการขยายอำนาจในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานสำรวจแร่ปิโตรเลียมและทำเหมืองแร่ปิโตรเลียมของเจ้าหน้าที่รัฐมากเกินไปกว่าขอบเขตที่กฎหมายแร่ได้บัญญัติไว้  ซึ่งไปทำลายหลักขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายแร่กำหนดไว้

เนื่องจาก  ‘สัมปทานสำรวจ’  หรืออาชญาบัตร  และ  ‘สัมปทานทำเหมือง’  หรือประทานบัตร  ตามกฎหมายแร่มีลักษณะต่างกรรมต่างวาระ  หรือมีลักษณะเป็น  ‘ขั้นตอน’  อันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนด  หมายถึงว่าผู้ประกอบการที่สนใจลงทุนในกิจการเหมืองแร่จะต้องขอและได้สัมปทานสำรวจแร่ก่อน  หลังจากที่สำรวจเสร็จและพบแร่มีศักยภาพในการลงทุนจึงดำเนินการขอสัมปทานทำเหมืองแร่ในลำดับขั้นตอนต่อมา

โดยที่กฎหมายปิโตรเลียมซึ่งเป็นกฎหมายสำหรับการเร่งรัด  ส่งเสริมและสนับสนุนอุตสาหกรรมปิโตรเลียมโดยเฉพาะเปิดโอกาสให้มีการทำสัญญาสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมแบบควบรวมเอาไว้ด้วยกันได้  เพราะต้องการได้ผลประโยชน์สูงสุดจากการลงทุนด้วยการให้รัฐรับประกัน  หรือรับผิดชอบ  หรืออำนวยความสะดวก  หรือเอื้อประโยชน์ต่อผู้ลงทุนให้ถึงที่สุดว่าจะไม่มีอุปสรรคขัดขวางใดในการดำเนินการขุดเจาะสำรวจ  ผลิต  และวางท่อขนส่งปิโตรเลียม  อย่างไรก็ตาม  ก็ยังมีปัญหาให้ต้องพิจารณาต่อไปว่าการทำสัญญาสัมปทานลักษณะนี้มีจุดบกพร่องอย่างไรบ้าง

ความเหมือนกันของระบบสัมปทานและระบบแบ่งปันผลผลิตในสาระสำคัญ 

ถึงแม้กฎหมายปิโตรเลียมจะมีบทบัญญัติให้สามารถทำสัญญาสัมปทานในลักษณะให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมควบรวมไว้ด้วยกันเพื่อจูงใจการลงทุน  ซึ่งระบุเอาไว้ในหลายมาตรา  เช่น  มาตรา ๒๓,  ๒๙,  ๓๖,  ๓๗,  ๓๘,  ๓๙,  ๔๐,  ๓๑,  ๔๒  และ  ๔๕  ซึ่งดูเหมือนเป็นกฎหมายที่ก้าวหน้ากว่ากฎหมายแร่  แต่แท้จริงแล้วการทำสัญญาสัมปทานในลักษณะดังกล่าวก็มีปัญหาที่ส่งผลให้เกิดผลกระทบขึ้นต่อประชาชนในพื้นที่ขุดเจาะสำรวจ  ผลิต  วางท่อขนส่งปิโตรเลียม  หรืออาจรวมถึงการมีโรงแยกก๊าซด้วย  มากทีเดียว  ดังนี้

๑. สัมปทานให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมตามกฎหมายปิโตรเลียมไม่เพียงให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเท่านั้น  แต่ให้สิทธิครอบคลุมถึงกิจการปิโตรเลียมทั้งหมด  ตั้งแต่การสำรวจ  ผลิต  เก็บรักษา  ขนส่ง  ขาย  หรือจำหน่ายปิโตรเลียม  โดยเฉพาะการวางท่อขนส่งปิโตรเลียมและก่อสร้างโรงแยกก๊าซหลังจากยื่นแผนการผลิตในรายละเอียดสำหรับพื้นที่การผลิตแล้วก็ได้รับการคุ้มครองตามข้อกำหนดในสัมปทาน  ดังมาตรา ๕๔,  ๕๕  และ  ๖๘[1]  ที่ข้อกำหนดในสัมปทานจะต้องคุ้มครองการเก็บรักษาและขนส่งปิโตรเลียม  ซึ่งหมายความถึงการก่อสร้างวางแนวท่อขนส่ง  และรวมถึงโรงแยกก๊าซด้วยที่สามารถบังคับใช้กฎหมายเวนคืนที่ดินตามแนวท่อและสถานที่ตั้งโรงแยกก๊าซด้วย 

๒.  สัมปทานในลักษณะดังกล่าวยังให้สิทธิแก่ผู้รับสัมปทานให้สามารถครอบครองสารพลอยได้  ที่มีประโยชน์ต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมด้านอื่น ๆ  ที่มากไปกว่าปิโตรเลียม[3]  หรือน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติชนิดต่าง ๆ ตามความเข้าใจของประชาชนทั่วไปด้วย 

๓. ในมาตรา ๔๒ ทวิ วรรคสาม[4]  ของกฎหมายปิโตรเลียม  เปิดโอกาสให้ผู้รับสัมปทานดำเนินการผลิตปิโตรเลียม  ซึ่งท่อขนส่งรวมอยู่ในส่วนของการผลิตด้วย  ต่ำกว่าหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ระบุไว้ในรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม-อีไอเอ  หรือ  EIA  ตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมได้  เพราะผู้รับสัมปทานสามารถเปลี่ยนแปลงแผนการผลิตปิโตรเลียมได้โดยอนุมัติจากอธิบดีเป็นหลัก  ไม่ต้องนำเสนอแผนการผลิตปิโตรเลียมที่เปลี่ยนแปลงให้คณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงาน EIA  ด้านโครงการพัฒนาพลังงานหรือปิโตรเลียม  หรือ  คชก. ให้ความเห็นชอบแต่อย่างใด

๔. มิเพียงเท่านั้น  ด้วยรูปแบบสัมปทานในลักษณะดังกล่าวที่รัฐจะต้องคุ้มครองและเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้รับสัมปทาน  ในกรณีพื้นที่สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมบนบกที่นามูล-ดูนสาด  ซึ่งเป็นเขตรอยต่อของ  อ.ท่าคันโท  จ.กาฬสินธุ์  กับ  อ.กระนวน  จ.ขอนแก่น  ที่ประชาชนในนามกลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมบ้านนามูล-ดูนสาดต่อต้านการขนอุปกรณ์และเครื่องจักรสำหรับหลุมขุดเจาะสำรวจที่บริษัท อพิโก้ (โคราช) จำกัด  เป็นผู้ได้รับสัมปทาน  เมื่อดูแผนการผลิตแปลงสัมปทาน L27/43  ในภาพรวมทั้งหมด  (ซึ่งหลุมขุดเจาะสำรวจดงมูล 5  หรือ  DM5  ที่บ้านนามูล-ดูนสาดเป็นหลุมหนึ่งของแปลงสัมปทาน L27/43)  อาจเป็นไปได้ว่าจะมีการจัดทำรายงาน EIA  แท่นผลิตและการวางแนวท่อขนส่งปิโตรเลียมและโรงแยกก๊าซรวมเป็นฉบับเดียวกัน  โดยเลี่ยงบาลีว่าเป็นโรงแยกสถานะ  ไม่ใช่โรงแยกก๊าซ  ซึ่งตามหลักของกฎหมายสิ่งแวดล้อมนั้นต้องจัดทำรายงาน EIA  แยกส่วนกัน  เช่น  ในขั้นตอนสำรวจก็ต้องจัดทำรายงาน EIA การขุดเจาะหลุมสำรวจฉบับหนึ่ง  ต่อเมื่อสำรวจพบปิโตรเลียมมีศักยภาพในการลงทุนก็ต้องจัดทำรายงาน EIA แท่นผลิตและท่อขนส่งอีกฉบับหนึ่ง  ต่อจากนั้นหากปิโตรเลียมที่ผลิตได้มีหลายชนิดและมีความประสงค์จะแยกก๊าซชนิดต่าง ๆ เพื่อจำหน่ายก็ต้องจัดทำรายงาน EIA โรงแยกก๊าซขึ้นอีกฉบับหนึ่งด้วย

ดังนั้น  ที่กล่าวมาทั้งหมดจะเห็นได้ว่าสัมปทานลักษณะควบรวมสิทธิในการสำรวจและผลิตไว้ด้วยกันตามกฎหมายปิโตรเลียมนั้นเป็นการให้สิทธินักลงทุนหรือผู้รับสัมปทานมากเกินความจำเป็น  โดยที่รัฐ-ราชการได้ปฏิบัติหน้าที่โดยเอาประชาชนไปเป็นหลักประกันผูกพันกับผลประโยชน์ของนักลงทุนเอกชนมากเกินควร

และส่ิงที่เหมือนกันในสาระสำคัญของระบบสัมปทานตามกฎหมายปิโตรเลียมและระบบแบ่งปันผลผลิตที่เป็นประเด็นเรียกร้องของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑  โดยขอให้มีการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพื่อนำระบบแบ่งปันผลผลิตมาใช้แทนระบบสัมปทานนั้น  คือทั้งสองระบบก็ยังคงไว้ซึ่งลักษณะสัญญาให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมควบรวมเข้าไว้ด้วยกัน  ไม่ได้คิดจะแยกสิทธิทั้งสองออกจากกันแต่อย่างใด  ด้วยเหตุผลที่ยังคงต้องการเร่งรัด  ส่งเสริม  สนับสนุนและเชิญชวนนักลงทุนเข้ามาดำเนินกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้  ซึ่งการทำสัญญาลักษณะดังกล่าว-ควบรวมการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเข้าไว้ด้วยกัน-เป็นระบบที่เอื้อประโยชน์และจูงใจนักลงทุนมากที่สุดนั่นเอง

ภาพ : ไทยรัฐออนไลน์